Analiza Fiskalne strategije Crne Gore za period 2024–2027. godine

Detaljnom analizom Nacrta Fiskalne strategije Crne Gore 2024-2027. godine, koja predstavlja ključni dokument srednjoročnog planiranja fiskalne politike, uočava se da postoje značajne razlike u odnosu na prethodno usvojene planove i programe. Naime, evidentne razlike postoje prvenstveno u sadržinskom smislu u dijelu prezentacije novih mjera koje predstavljaju širi dio Programa Evropa Sad 2, a koji nije bio sadržan u prethodnim dokumentima, kao i značajne razlike u prognozama ključnih fiskalnih i makroekonomskih indikatora, što može biti posljedica očekivanih promjena nastalih usljed planirane implementacije novih mjera. Postojanje značajnih odstupanja između planskih dokumenata, a koji se odnose na približno iste vremenske periode, ne doprinosi predvidljivosti i rastu povjerenja u kredibilno vođenje ekonomske politike, što posljedično može imati negativan uticaj na buduće privredne aktivnosti u zemlji. U sadržinskom smislu očigledno je da nedostaje detaljna sekcija posvećena fiskalnim rizicima. Ova praznina je posebno zabrinjavajuća s obzirom na to da najavljeni Program Evropa Sad 2 nosi sa sobom značajne fiskalne i ekonomske rizike, koji mogu ozbiljno ugroziti stabilnost javnih finansija i ekonomiju u cjelini.

Ostvarenje pametnog, održivog i inkluzivnog ekonomskog rasta, što je definisani strateški cilj ekonomske politike Crne Gore, će prema nacrtu predloženih mjera ključno biti podstaknut rastom potrošnje domaćinstava, uzrokovanom povećanjem neto zarada. Kroz makroekonomske projekcije se jasno uočava da će efekti takvih politika biti kratkoročni i da će već u 2026. godini doći do smanjenja realne stope rasta na 3.1%, a u 2027. godini će rast biti na približno istom nivou od 3.2%. Stope privrednog rasta koje su niže od 5%, a pogotovo niže od 4%, neće omogućiti ekonomiji Crne Gore da u dogledno vrijeme i na adekvatan način sustiže zemlje članice Evropske unije. Stoga se može zaključiti da predložene mjere u Fiskalnoj strategiji ne predviđaju značajnije povećanje stope privrednog rasta u odnosu na prethodni period, niti ostvarenje dugoročne konvergencije između Crne Gore i prosjeka zemalja Evropske unije. Usljed planiranog i prognoziranog rasta agregatne tražnje za očekivati je da dođe do povećanja inflatornih pritisaka, što će dovesti do rasta razlike između uvezene inflacije i inflacije u zemlji. Uticaj domaćih faktora inflacije će biti značajan, ali će finalni efekat rasta cijena zavisiti i od kretanja uvoznih cijena.

Definisani ciljevi i prioriteti koji treba da omoguće realizaciju finansijske podrške iz Plana rasta za Zapadni Balkan jesu postavljeni na adekvatan način, ali će njihova realizacija zavisiti od konkretnih mjera i aktivnosti koje će se sprovoditi. Imajući u vidu da je razvoj ljudskih resursa prepoznat kao ograničavajući faktor to može negativno uticati na kvalitet i brzinu realizacije Reformske agende. Naime, navedene reforme definišu ciljeve politika kao što su povećanje efikasnosti, odgovornosti, kvalitet upravljanja, razvoj i slično, ali se ne daju precizni načini i rokovi kako će mjere biti sprovedene, niti mjerila kako će se vrednovati uspješnost sprovedenih mjera. Očekivani doprinos privrednom rastu na osnovu implementacije Reformske agende od 0.7% u srednjem roku jeste značajan, pogotovo ukoliko se realizuje zajedno sa strukturnim promjenama u ekonomiji, uz povećanje konkurentnosti, proizvodnih kapaciteta i inovacionog potencijala privrede, ali se dalji privredni rast ne smije bazirati isključivo na investicijama koje dolaze iz jednog izvora, pogotovo imajući u vidu da se značajan dio sredstava dobija kao kredit i da zavisi od ispunjenja brojnih kriterijuma. Sumarno se može zaključiti da će efekti ovih reformi i njihov uticaj na ekonomiju Crne Gore ključno zavisiti od načina implementacije i kapaciteta javne administracije.

Strategijom se prognozira pad prihoda i rashoda budžeta u odnosu na bruto domaći proizvod u narednom periodu, što je praćeno rastom deficita u 2025. godini na 3.4% BDP-a i kasnijim zadržavanjem na nivou iznad 3%, što upućuje na nedovoljnost adekvatnih mjera održive fiskalne politike. U istom periodu je planiran rast troškova kamata u odnosu na BDP, što je ključno posljedica promjena na međunarodnom tržištu kapitala, ali i nedovoljno odgovornog upravljanja javnim dugom. Imajući u vidu da je potrebno vršiti refinansiranje kredita koji su uzeti u periodu niskih kamatnih stopa, moguće je da troškovi kamata i nadmaše prognozirane rashode, što će voditi još većem deficitu budžeta.

Detaljnom analizom prognoziranih prihoda budžeta, koji će značajno zavisiti i od implementacije predloženih mjera, uočava se da oni prihodi koji su rezultat rasta potrošnje u 2025. godini imaju visok stepen mogućnosti realizacije, međutim treba voditi računa o drugim faktorima koji mogu negativno uticati na smanjenje finalne potrošnje, a mogu biti generisani eksternim uzrocima.
Veća naplata prihoda u 2024. godini nije valjan argument za planiranje povećanja prihoda u 2025. godini, jer mora postojati jasna vremenska razlika između budućih planova i sadašnje realizacije.
Treba oprezno pristupiti procjeni uticaja rasta prihoda od povećanja ekonomske aktivnosti usljed toga što prethodno navedeni očekivani rast finalne potrošnje u jednom dijelu već sadrži i dio očekivanog privrednog rasta, pa je evidentan dvostruki obračun.
Uvođenje nove stope PDV-a će najvjerovatnije dovesti do povećanja očekivanih prihoda, ali treba sagledati i povratni uticaj koji povećanje stope PDV-a može imati na smanjenje konkurentnosti, uticaj na obim transakcija u tom sektoru, i povećanje cijena.
Uvođenje novih i povećanje postojećih akciza će dovesti do rasta prihoda u 2025. godini, ali će i doprinijeti daljem rastu cijena što može imati negativan uticaj na cjenovnu konkurentnost privrede i ubrzati rast inflacije. Povećanje akciza na mirna vina stavlja domaće proizvođače vina, uključujućo i državnu kompaniju Plantaže, u nepovoljan položaj pa može imati negativne posljedice i na obim domaće proizvodnje.
Oporezivanje dobitaka od igara na sreću i implementacija novog zakonskog rješenja u ovoj oblasti je sa opšteg društvenog aspekta dobar način za povećanje državnih prihoda, ali implementaciju treba sprovesti adekvatno kako značajan dio ove djelatnosti ne bi prešao u nelegalnu zonu.
Naplata poreskog duga po osnovu otpisa kamate je jednokratni prihod koji uz to može imati visok rizik realizacije pa nije dugoročna mjera koja može kompenzovati gubitak prihoda od doprinosa na zarade zaposlenih.
Smanjenje neformalnog dijela ekonomije i povećanje državnih prihoda po tom osnovu će ključno zavisiti od kvaliteta implementacije i predloženih mjera iz Programa za suzbijanje sive ekonomije, pa se preciznije prognoze po ovom osnovu mogu dati u odnosu na predloženi dokument.
Očekivani prihodi od koncesija na aerodrome, legalizacije nelegalno izgrađenih objekata i oduzimanja nelegalno stečene imovine nisu predviđeni kao dio prezentovanog fiskalnog okvira, što je i opravdana odluka imajući u vidu da postoji visok rizik realizacije ovih prihoda, vrijednost ostvarenih prihoda može značajno varirati, ali i prihodi koji se ostvare na ovaj način su pretežno jednokratne prirode i vezani su za jednu godinu, pa kao takvi nisu dobar osnov za odgovorno planiranje dugoročnih politika.
Analizom strukture prihoda uočava se da je planirano značajno povećanje učešća prihoda od poreza u odnosu na prihode od doprinosa sto može imati negativne posljedice po predvidljivost i stabilnost izvornih prihoda i dodatno ih izložiti fluktuacijama privredne aktivnosti, a pogotovo promjenama u finalnoj potrošnji koja može biti podložna djelovanju eksternih faktora.
Činjenica je da se kroz smanjenje opterećenja na rad ekonomija čini međunarodno atraktivnijom sa aspekta troškova rada, ali treba imati u vidu i moguće smanjenje konkurentnosti ekonomije usljed nominalnog rasta troškova koji će prvenstveno uticati na domaće kompanije i one kompanije čije su zarade do sada bile na nivou prethodno definisane minimalne zarade.
Planirano relativno smanjenje državnih rashoda za zarade u 2026. i 2027. godini predstavlja najočigledniji primjer nejasno smanjenih rashoda unutar fiskalnog okvira, bez odgovarajućih reformskih mjera ili objašnjenja. Ovakvo planirano smanjenje teško da je ostvarivo, posebno u kontekstu administrativnih zahtjeva procesa pridruživanja Evropskoj uniji.
Planiran je značajan gotovinski deficit koji se kreće u intervalu od 3.1% do 3.4% BDP-a, a najveću vrijednost ima u 2025. godini (3.4%). Imajući u vidu da je Zakonom o budžetu i fiskalnoj odgovornosti definisano da budžetski gotovinski deficit opšteg nivoa države neće biti veći od 3% BDP-a, čudi tvrdnja autora Fiskalne strategije da: ,,U tom smislu, u posmatranom periodu nije narušeno fiskalno pravilo, predviđeno Zakonom o budžetu i fiskalnoj odgovornosti’’.
Gotovinski suficit tekuće potrošnje se kreće u intervalu od 0.3% BDP-a do 1% BDP-a, pa se iz dokumenta zaključuje da zaduženje neće biti korišćeno za tekuću potrošnju, pod uslovom da realizacija prihoda bude išla prognoziranom dinamikom.
Posebno su značajna sredstva neophodna za otplatu duga u 2025. i 2027. godini, kada se vrijednost sredstava potrebnih za tu svrhu procjenjuje na više od 10% BDP-a.
Ključno uzrokovano prethodnim, nedostajuća sredstva u 2025. godini će iznositi 14% BDP-a, a u 2027. godini 14.5% BDP-a, pa će biti neophodno izvršiti značajna zaduženja, što javne finansije može pretjerano izložiti eksternim uticajima.

Preciznije posmatrano prezentacija Programa Evropa Sad 2 i neophodne fiskalne prognoze koje ga prate nisu urađene na takav način da bi se mogao jasno vidjeti neto efekat ovih politika i na osnovu toga objektivno vrednovao njegov kvalitet, što ograničava mogućnost poređenja ovog programa sa drugim potencijalnim reformskim predlozima. Ovdje se prvenstveno misli na očekivanja da će ovaj program ubrzati stopu privrednog rasta, dovesti do rasta konkurentnosti, smanjiti socijalne razlike, povećati ličnu potrošnju i smanjiti neformalnu ekonomiju, ali i na fiskalne efekte koji mogu uticati na budžetski deficit, nivo javnog duga, troškove kamata itd.

Prilikom procjene smanjenja prihoda usljed smanjenja doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje u iznosu od 180 mil. € do 200 mil. € nije prikazana metodologija po kojoj se došlo do te vrijednosti, a imajući u vidu da bi prihodi od doprinosa u 2024. godini po stopi od 20.5% iznosili približno 600 mil. € prethodna procjena djeluje da potcjenjuje gubitak prihoda po ovom osnovu.

Jedan dio navedenih kompenzatornih mjera kao što je rast prihoda iznad planiranih u 2024. godini i rast prihoda po osnovu rasta ekonomske aktivnosti u 2025. godini nisu valjani, jer nisu posljedica predloženih reformi, pa se kao takvi ne mogu naći u predlogu kompenzatornih mjera. Imajući prethodno u vidu predložena reforma neće biti fiskalno neutralna.

Preostale predložene kompenzatorne mjere mogu nadomjestiti samo manji dio očekivanih troškova reforme, pa analizirani predlog karakteriše nedostatak odgovarajućih i kredibilnih kompenzatornih mjera. Uticaj reforme na konkurentnost domaće ekonomije je potrebno veoma pažljivo sagledati, jer dolazi do nominalnog rasta minimalnih zarada u neto i bruto iznosu, što po riječima privrednih udruženja može dovesti u pitanje poslovanje kompanija čije su zarade na nivou trenutne minimalne zarade u Crnoj Gori, a posebno u sjevernom dijelu zemlje. Sa aspekta regionalnog razvoja izazov može biti da se u onim regionima gdje ne postoji dovoljan obim ekonomskih aktivnosti koje bi rezultirale realnim zaradama koje su iznad zakonom definisanih minimalnih mogu povećati emigracije stanovništva, prvenstveno kvalifikovane radne snage, što bi kreiralo nove dugoročne probleme za ove regione.

Smanjenje doprinosa može imati pozitivan efekat na rast međunarodne atraktivnosti Crne Gore za poslovanje, prvenstveno u industrijama koje karakterišu veće zarade. Međutim ovdje treba imati u vidu da pored nižih poreskih opterećenja na zarade međunarodna atraktivnost takvih industrija zavisi i od postojanja kvalifikovane radne snage, uređenog institucionalnog sistema, razvijene infrastrukture i vladavine prava.

Imajući u vidu sve prethodno navedeno može se zaključiti da:

Ne postoji jasno prezentovana i dokumentovana veza između mjera i politika predloženih u Nacrtu Fiskalne strategije i prethodno definisanih ciljeva, kao što su ubrzanje ekonomskog rasta, otvaranje novih radnih mjesta i ubrzana konvergencija ka zemljama Evropske unije. Stoga se preporučuje donosiocima odluka da kreiraju i sprovode one mjere i politike koje će rezultirati povećanjem stope privrednog rasta u dugom roku, a to mogu biti samo strukturne reforme na strani ponude praćene jačanjem institucija i adekvatnim pravnim okvirom.
Planirana ulaganja u kapitalne projekte su značajno niža od od onog koji je potreban kako bi zemlja, sa nivoom dohotka i stepenom razvoja infrastrukture kao što je Crna Gora, ostvarila održiv privredni rast. Kapitalna ulaganja su ključna za unapređenje infrastrukture pa ekonomska teorija preporučuje da budu na nivou od 7% BDP-a, što je uglavnom bio slučaj sa zemljama Centralne i Istočne Evrope u periodu njihovog ubrzanog ekonomskog rasta.
Neophodno je unaprijediti transparentnost i konzistentnost u planiranju ekonomskih politika, što bi doprinijelo većoj predvidljivosti i povjerenju u kredibilitet kreatora ekonomske politike, kao i stimulativno djelovalo na ekonomske aktivnosti.
Nadalje, neophodno je uvažiti i značajne regionalne nejednakosti koje postoje, a što nije uzeto u obzir prilikom planiranja mjera, pa može dovesti do produbljivanja već postojećih regionalnih razlika.
Visok nivo deficita budžeta, rast troškova kamata i rast javnog duga u narednom periodu neće doprinositi stabilnosti javnih finansija, pa je neophodno preduzeti konkretne mjere kako bi se minimizovali fiskalni rizici, budžetski deficit održavao u nivou manjem od 3% BDP-a, što je i obaveza u procesu pristupanja EU, a javni dug smanjivao. Suficit tekuće potrošnje jeste pozitivna, ali ne i dovoljna karakteristika prognoziranog fiskalnog okvira, pa se preporučuje donosiocima odluka da se aktivno posvete unapređenju fiskalne discipline, borbi protiv sive ekonomije i unapređenju efikasnosti javne potrošnje.
Program Evropa Sad 2 nije fiskalno neutralan, izlaže javne finansije eksternim uticajima i čini ih dodatno zavisnim od fluktuacija finalne potrošnje. U slučaju da ne dođe do značajnog privrednog rasta ne postoje mjere kojima bi se nadoknadili izgubljeni prihodi, pa se dovodi u pitanje njegova održivost. Dok su kratkoročni pozitivni efekti ovog programa rast neto dohotka i smanjenje nejednakosti, djelujući stimulativno na finalnu potrošnju nastaviće da podstiče inflaciju u zemlji, i na taj način neutralisati povećanje raspoloživog dohotka za najveći broj građana. Stoga je potrebna detaljna analiza efekata i uticaja programa na standard građana i konkurentnost ekonomije.
Dodatna preporuka jeste da se definiše metodologija za određivanje minimalne zarade koja bi obuhvatala rast troškova života i kretanje prosječne zarade, a sve u cilju povećanja predvidljivosti privređivanja i minimiziranja političkog uticaja u određivanju iste.
Potrebno je detaljno sagledati promjene do kojih može doći u obračunu budućih penzija kao i promjene godišnjeg ličnog koeficijenta zaposlenog, pa se preporučuje detaljna analiza koja bi otklonila potencijalne nedoslijednosti i osigurala dugoročnu održivost isplate penzija. Planirane reforme nose rizik da suštinski promijene strukturu penzionog sistema u Crnoj Gori gdje bi penzija, umjesto ekonomske, postala dominantno socijalna kategorija.